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[中图分类号]TU
[文献标识码]B
[引文格式]牛成，曹宇钧．大都市发展视角下的近郊镇城镇开发边界划定模型研究——以徐州市铜山区近郊镇为例[J]．规划师，(1)：73-79．
一
常见的城镇开发边界划定方法和模型
年，建设部颁布的《城市规划编制办法》提出了“研究中心城区空间增长边界”的要求；年，中央城镇工作会议和《国家新型城镇化规划(—年)》提出了划定城市开发边界的要求；年，全国14个试点城市开展了开发边界划定工作，北京大学的林坚教授对14个大城市采用的方法进行了梳理，概括为“先底后图”的反向法和以城市发展需求为着眼点的正向法，并指出在实际工作中，试点城市采用以反向法为主、以正向法为辅的方式来划定开发边界。
在城市开发边界的划定方面，龙瀛等人提出了利用约束性元胞自动机来制定城市增长边界的方法；林坚等人提出了“先底后图”“红线倒逼”“动态平衡”“换调结合”的划定原则[3]；曹靖等人提出了在用地限制性和适宜性评价的基础之上，采用ArcGIS空间分析模块模拟生态约束条件下的城市空间增长趋势，从而划定城市开发边界的方法；沈洁等人提出了“理思路—定底线—理需求—定规模—定形态—建机制”的“六步走”城镇开发边界划定方法；周祥胜等人提出了“五定”结合(定容量、定总量、定格局、定边界、定机制)的划定技术方法；汤燕良等人提出了综合运用耦合神经网络与元胞自动机划定开发边界的方法。
年6月，《广州市国土空间规划(—年)》草案公示，其中划定了城镇开发边界，开发边界内包含为应对城市发展的不确定性而划定的弹性发展区，以及为保持城镇开发边界的完整性而划定的与城市密切相关的，具有生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等功能的特别用途区(图1)。
二
近郊镇的特殊性和常见城镇开发边界模型的不适应性
首先，近郊镇空间形态、城镇职能的不确定性难以应对。当前我国多数大都市还处于空间拓展发展阶段，虽然城市空间拓展方式不尽相同，但近郊镇多为大都市空间拓展的首选之地。近郊镇承担了大都市生态安全格局构建、水源地保护、基本农田保护和总量控制等责任，部分近郊镇由于布局了服务于大都市的重大项目，占用和分割近郊镇空间，重大机遇项目在近郊镇难以寻找落地空间。
其次，近郊镇不同发展阶段的发展需求难以满足。试点城市行*级别高、城市规模大，多为所在区域的中心城市，划定开发边界的主要目的是限制城市无序蔓延，预留的弹性空间有限。近郊镇因城镇规模较小，参照试点城市方法划定城镇开发边界，既可以满足本镇发展的需求，又可以应对大都市发展需求预留的弹性不足。在紧约束的开发边界划定方法下，对于可推动城镇发展的重大机遇项目，尤其是重大设施或公共服务项目，由于空间限制落地难度大，把握机遇难。
三
近郊镇城镇开发边界划定的技术路径和模型
（一）大都市层面统筹的城镇开发边界划定
1.大都市空间需求和发展方向判断
大都市的行*区划调整、轨道交通线路或主要道路的布局和延伸，都可能对近郊镇的发展方向、产业结构和空间形态等产生影响，因此对大都市空间发展的研究，是近郊镇城镇开发边界划定的基础。
通过对大都市发展的区位条件、区域职能、发展阶段、国家或区域重大设施布局、限制性因素等进行分析，以及对大都市发展的主要空间拓展方向进行判断，发现对于处于大都市发展方向上的近郊镇与处于限制发展方向上的近郊镇，在划定城镇开发边界时应该采用不同的态度。
2.大都市和近郊镇的开发适宜性评价
在大都市与近郊镇范围内均需开展资源环境承载力评价，大都市已经完成市域范围资源环境要素单项评价的，近郊镇可以直接采纳大都市的生态评价成果，此外还应开展土地资源、水资源、环境和灾害等单项评价，并在此基础上完成大都市和近郊镇的资源环境承载力评价。
在大都市与近郊镇范围内均需开展国土空间开发适宜性评价，将全域空间划分为生态保护极重要区、重要区和一般区，农业生产适宜区、一般适宜区和不适宜区，以及城镇建设适宜区、一般适宜区和不适宜区。结合大都市的发展阶段，应对人口和城镇规模进行综合研究与预测，明确大都市主要空间拓展方向上的潜力。
（二）基于大都市发展方向的典型近郊镇类型界定
近郊镇可以划分为鼓励拓展的城镇、限制拓展的城镇和一般城镇。通过对大都市发展需求的判断，明确大都市的发展方向和限制发展方向，与大都市或近郊镇的开发适宜性评价结果进行综合考量。将位于大都市发展方向上，且经过开发适宜性评价后认为较为适宜集中开发建设的近郊镇，作为鼓励拓展的典型城镇，未来鼓励城镇进行空间拓展，或作为承接大都市项目的落地空间；将位于大都市的限制发展方向上，经过开发适宜性评价后认为不适宜进行集中开发建设的近郊镇，作为限制拓展的典型城镇，在未来不鼓励进行大规模的城镇空间拓展；其他城镇则作为非典型城镇。
（三）典型近郊镇城镇开发边界划定的3种模型
1.都市融入模型
与大都市呈一体化发展趋势的近郊镇，可采用都市融入模型，纳入大都市发展边界。对于大都市的空间需求较为迫切、自身发展条件较好及城市建设适宜性较高的近郊镇，可考虑纳入大都市开发边界以内，作为规划期内大都市城市空间拓展的主要承接地。此类城镇的开发边界划定可基于大都市发展方向和空间拓展需求研究的成果，与大都市开发边界同步划定(图2)。
2.双弹性区模型
不纳入大都市开发边界的近郊镇，可划定为大都市弹性发展区。对于一定时期以内不需纳入大都市开发边界的近郊镇，应考虑大都市人口转移需求，与上位国土空间规划进行校核，确定近郊镇的人口和建设用地规模，划定城镇开发边界。在城镇开发边界以外，可以划定为落实市级重大项目预留的市级弹性空间，保障重大项目落地，但不应对近郊镇的城镇发展和居民生活造成负面影响(图3)。
3.紧约束模型
对于限制拓展类近郊镇，应划定约束较紧的开发边界。此类城镇及周边的生态敏感性较高，或因镇区周边的地形地貌、工程地质条件差等，造成城镇建设的适宜性不高，生态保护和城镇安全保障是其发展的基本前提。限制拓展类近郊镇城镇开发边界的划定，以保护生态红线、保障城市安全性为目标，应留下较少的弹性空间；对于城镇人口规模下降、建设用地不迫切的近郊镇，可考虑通过区级或市级协调，向建设用地指标需求迫切的近郊镇倾斜(图4)。
四
徐州市铜山区近郊镇城镇开发边界试划
（一）研究背景
年6月，国务院批复了《徐州市城市总体规划(—年)(年修订)》，确定了徐州市“国家历史文化名城，全国重要的综合性交通枢纽，淮海经济区中心城市”的城市定位，将铜山区纳入徐州市中心城区。铜山区行*范围涵盖了徐州市多数近郊城镇，是典型的发展中的大都市近郊镇集中分布区域。
年5月，徐州市启动《徐州市国土空间总体规划(—年)》编制工作，将铜山区茅村镇、柳新拾屯片区、刘集镇、大彭镇、汉王镇、铜山城区、棠张镇和张集镇作为研究对象，研究开发边界的划定方法和提出试划建议。
（二）铜山区近郊镇开发适宜性分析
铜山区近郊镇构成了徐州市的主要生态屏障，徐州市内大洞山、云龙山、吕梁山、微山湖、云龙湖、故黄河、京杭运河等主要山体和水体，均全部或部分分布于铜山区行*范围内，因此铜山区承担着保障徐州市生态安全、改善生态环境的重要责任，区内生态敏感性较高。
在铜山区行*区划范围内，有楚王山生态公益林、铜山圣人窝森林自然保护区、小沿河饮用水水源地保护区、房亭河清水通道维护区和废黄河重要湿地等多种生态红线分布，涉及本次研究的多个近郊镇(表1，图5)。
（三）徐州市城市规模和发展方向判断
1.基于历史数据测算徐州市人口和建设用地规模
(1)徐州市人口规模和城镇化率水平将保持稳定增长。～年，常住人口数呈现缓慢下降特征，在年左右达到最小值，当前已开始逐步稳定上升。当前徐州市城镇化水平处于30％～70％的高速增长区间，年均增长1.72个百分点，城镇化率接近70％，逐步接近高速增长末期，未来增速将逐步放缓。
(2)徐州市建设用地规模将进一步扩大。根据对《徐州市城市总体规划(—年)》(年修订)及徐州市统计年鉴的解读，对徐州市年、年的人口规模、中心城区建设用地规模进行测算，预计年中心城区人口规模约达到万人，城镇建设用地规模约为km2(表2)。
2.基于规划要求和大数据判断徐州市的主要发展方向
《徐州市城市总体规划(—年)》(年修订)将铜山区纳入主城区，确定了规划期内“中心城区建设用地以向东和东南方向发展为主，控制向西北方向发展，严格限制向西南发展”的城市主要发展方向。
滴滴公司基于自身数据，绘制了徐州市等个城市的交通OD分析图和反映城市流动的城市星云图，较为明确地反映了徐州市主城区与其正南方的铜山城区方向、东南经徐州新区和张集镇向观音机场方向、东北向贾汪区方向的交通联系最为频繁，铜山区与徐州市主城区基本上实现了一体化发展(图6)。
基于徐州市城市总体规划和滴滴公司数据判断，当前徐州市中心城区已经与铜山城区实现了连片发展，随着铜山城区的建设，两个城区的联系将进一步加强，中心城区已经实现了向南拓展。在与徐州市城区外围的空间联系上，向东北(贾汪区)和东南(铜山城区)两个方向联系最为频繁，未来徐州市主城区在东南方向(即棠张镇、张集镇)方向将呈现较为明显增长的态势。
3.基于CA-Markov模型模拟徐州市城市空间增长
根据中国多时期土地利用遥感监测数据集(CNLUCC)中的徐州市年、年的土地利用数据，采用IDRISISalva软件，对徐州市城区范围的建设用地演变情况进行分析，模拟年徐州市土地利用情况(表3)。
根据徐州市年与年的土地利用现状，可得出～年6种主要用地性质之间转换的Markov矩阵，此矩阵反映了不同类型用地的转化概率，作为利用CA-Markov模型模拟徐州市中心城区年土地利用情况的基础(表4，图7)。
由CA-Markov模型模拟可知，年徐州市城乡居民点用地将进一步扩张，但受到各种限制性因素的影响，扩展速度显著降低；徐州新区与中心城区联系越发紧密，将实现一体化发展；中心城区周边呈现明显的轴向增长态势，以中心城区向柳新镇方向、徐州新区向张集镇方向、铜山城区向棠张镇方向的增长最为明显。
（四）基于3种模型的典型近郊镇城镇开发边界试划
由上述分析可知，张集镇、棠张镇等典型近郊镇处于徐州市的主要发展方向上，较适宜进行城市集中开发建设，属于鼓励拓展的典型近郊镇；刘集镇位于徐州市的限制发展方向上，不适宜进行集中开发建设；大彭镇等城镇的典型性不明显，属于一般型近郊镇(表5)。
1.基于都市融入模型试划棠张镇城镇开发边界
棠张镇紧邻铜山城区和徐州新区，已经呈现出明显的融合发展态势，其行*范围内规划外环路以北、京沪高铁以西已经划归铜山高新区管理，成为铜山区对接徐州新区的主要门户。
棠张镇紧邻徐州市开发边界，镇内不存在生态红线等限制性因素，地势平坦，建设适宜性较高。因此，采用都市融入型模型试划棠张镇城镇开发边界，建议对徐州市开发边界进行调整，将京沪高铁以西、规划外环路以北区域纳入徐州市开发边界(图8)。
2.基于双弹性区模型试划张集镇城镇开发边界
张集镇与徐州市和观音机场的距离均为20km，规划建设的轨道交通S2线，将实现张集镇与徐州市和观音机场的便捷连接；生态环境良好，有吕梁山、故黄河及多个水库(非饮用水水源地)；当前城镇发展水平较高，拥有龙头企业维维集团和徐州市快递物流产业园区。同时，徐州市重点项目——“方特欢乐世界”已经确定选址张集镇，但由于各类限制性因素，仅能满足该项目第一期落地需求(共四期)。
为提高轨道交通设施利用效率，落实徐州市*府布局的重大项目，实现可能带动城镇发展的利好项目落地，可采取市级弹性控制区的方式试划张集镇城镇开发边界(图9)。
3.基于紧约束模型试划刘集镇城镇开发边界
刘集镇煤炭资源丰富，是徐州市重要的煤炭资源开采基地之一，因煤炭开采造成镇内采煤塌陷区广泛分布，当前多数尚未稳沉。近年刘集镇产业转型成果初显，特色农业种植产品已经逐步打开上海市场。
考虑到刘集镇的城镇安全问题，本次城镇开发边界的试划在分析限制性因素的基础上，优先选择少量地质条件较好的区域，作为农产品精深加工工业等的发展空间，镇区不做集中拓展，待镇区周边采沉区稳沉后再考虑(图10)。
五
结语
划定城镇开发边界是国土空间规划的核心工作之一。近郊镇是城镇化快速发展地区，是城镇空间拓展和产业布局的首要地区。大都市开发边界既能防止城市盲目扩张和无序蔓延，促进城市发展由外延扩张向内涵提升转变，又能优化城镇布局形态和功能结构，因此应坚持底线思维，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上划定开发边界。
首先，应综合考虑大都市和近郊镇的发展需求。在划定大都市及周边近郊镇城镇开发边界过程中，应综合考虑大都市发展的历史规律，判断当前的发展阶段，以及未来一定时期内大都市在区域乃至国家范围内承担的职能与现有的城市规模、产业构成、基础设施等发展和建设水平之间的差距，保证国家和区域发展战略落地的基本空间需求。近郊镇在落实大都市发展战略的过程中，应积极承担相应职能，积极承接大都市的人口或者产业功能的疏解、基础设施或其他大型设施的布局。同时，对于承接了大都市城市发展职能的近郊镇，应给予一定的*策鼓励或资金支持，实现大都市和近郊镇发展需求的协调。
其次，应划定双重弹性发展区应对发展的不确定性。对于大都市发展方向上的近郊镇，以及有较大可能承接服务于大都市重大项目的近郊镇周边，可适当预留大都市的弹性发展区并纳入近郊镇城镇开发边界以内，以应对大都市的发展需求。大都市弹性发展区可减轻重大项目落地对近郊镇的发展空间的挤压和分割，可布局于近郊镇集中建设区周边，通过大都市发展项目的落地带动近郊镇发展，以应对近郊镇和大都市发展的不确定性。
最后，应建立基于管理实施的弹性发展区统筹机制。一是建立基于区级*府或市级*府的空间资源弹性协调机制，统筹全区乃至全市的弹性发展区规模和空间布局、弹性发展区开发建设、占耕指标和建设用地指标；对于近郊镇建设中迫切需要解决的土地问题，从区级和市级层面进行协调，保障符合相关法律法规要求、有利于大都市和近郊镇发展的项目落地。二是对于落实了大都市重大交通、市*和公共服务项目的近郊镇，给予区级乃至市级土地指标支持，在征地拆迁、镇基础设施和公共服务设施建设方面给予一定的*策支持；对于丰富了大都市城市功能，有益于丰富大都市市民生活、有利于近郊镇发展的重大项目，即使非国防、军事、交通、能源、水利等重大项目，可尝试利用大都市弹性发展区，在城市层面保障落地。
来源：年01期《规划师》杂志
新媒体编辑：刘晓莹
审读：刘芳
文章全文详见《规划师》年01期
《大都市发展视角下的近郊镇城镇开发边界划定模型研究——以徐州市铜山区近郊镇为例》
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